Association Nationale de Défense des Victimes de l'Amiante

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L’histoire de l’interdiction de l’amiante aux Etat-Unis

26 avril 2011

Durant le vingtième siècle les Etat-Unis ont importé et consommé environ vingt-sept millions de tonnes d’amiante canadien, le pic de consommation a été 1973 avec plus de 800 000 tonnes utilisées. La consommation d’amiante aux Etats-Unis a diminué durant les années 80 avant de « dramatiquement » chuter, passant de plus de 350 000 tonnes annuelles à quelques tonnes par an. D’un point de vue pratique on peut considérer que l’amiante n’est plus utilisé aux Etats-Unis.

voir le graphe de la consommation américaine d’amiante (1980-2010)

Cependant la situation aux Etats-Unis concernant l’interdiction/autorisation de l’amiante est juridiquement complexe. L’amiante n’y est pratiquement plus utilisé mais pas totalement interdit ; en particulier le Sénat américain a voté le 4 octobre 2007 (à l’unanimité !) une loi interdisant l’importation et l’utilisation d’amiante mais cette loi n’a pas été ratifiée par l’administration du président G. W. Bush. De même, la réglementation de 1989 édictée par l’EPA (Agence pour la Protection de l’Environnement) qui souhaitait interdire l’amiante a été en partie annulée par une cour d’appel en 1991.

Depuis le mileu des années 70, une vague de procès a déferlé aux États-Unis contre les fabriquants de produits en amiante. Il n’est pas éxagéré d’affirmer que c’est la multiplication des réclamations en dommages corporels qui a forcé les industriels à arrêter d’utiliser l’amiante sur le territoire américain.

La particularité des États-Unis est ainsi que les autorités sanitaires n’ont pas été en mesure de mener à bien une politique de prévention des maladies liées à l’amiante, principalement par une inadéquation de la législation générale et une décision judiciaire catastrophique en 1991, amplement décrite ci-dessous. Le paradoxe est que deux des juridictions américaines semblent se contredire : pendant que la justice civile condamnait et continue à condamner les industriels à des milliards de dollars de dédommagements pour des victimes de l’amiante, la justice administrative a empêché les agences sanitaires, notamment l’Agence pour la Protection de l’Environnement (EPA) de réglementer plus sévèrement et d’interdire l’amiante.

Pour comprendre mieux la situation il faut rappeler un peu d’histoire.

1. Historique des législations de protection vis-à-vis de l’amiante aux Etats-Unis

2. La décision de la Cour d’Appel du 5ème circuit d’invalider partiellement la décision d’interdiction de l’amiante (1991)

3. La vague de procès en indemnisation pour les victimes de l’amiante

4. Le Ban Act voté (à l’unanimité) par le Sénat américain

5. La chute des importations d’amiante aux Etats-Unis

Lexique des organismes américain :

EPA= Environment Protection Agency (Agence de Protection de l’Environnement) Site de l’EPA (en anglais)

OSHA= Occupational Safety and Health Administration (Organe de Santé et Sécurité au Travail) Site de l’OSHA (en anglais)

NIOSH= National Institute for Occupational Safety and Health (Institut National de Sécurité et Santé au Travail) Site du NIOSH (en anglais)


1. HISTORIQUE DES LÉGISLATIONS DE PROTECTION VIS-À-VIS DE L’AMIANTE AUX ETATS-UNIS


- 1970 : Publication du Clean Air Act. Le Clean Air Act (loi sur la pureté de l’air) impose en particulier au département de Health, Education and Welfare (Santé, Éducation et Sécurité Sociale) de publier une liste des polluants dangereux de l’air. L’amiante est une des trois premières substances nommées sur la liste. Les industriels tenteront vainement de faire retirer l’amiante de la liste des produits dangereux.

- 1971 : Première réglementation de l’OSHA. L’Organe de santé et sécurité au travail contrôle désormais les usines transformatrices. Le procédé de flocage est interdit dans plusieurs grandes villes et l’EPA propose d’étendre cette interdiction au pays entier.

- 1974 : Premiers effets sur l’industrie de l’amiante. Le coût de la mise en conformité avec la nouvelle réglementation est un des motifs annoncés par GAF Corporation pour abandonner l’industrie de l’amiante et fermer ses deux mines en Californie. Le 15 octobre la Cour Suprême des États-Unis confirme le jugement Borel v. Fibreboard paper products Corporation qui établit la responsabilité civile des producteurs et vendeurs de produits en amiante.

- 1976 : Publication du Toxic Substance Control Act. La Loi sur le contrôle des substances toxiques est signé par le président des États-Unis le 11 octobre. Les trois grands chapitres spécifiques concernent l’amiante, le plomb et le radon.

La valeur limite d’exposition concernant les travailleurs est abaissée de 5 f/cc à 2 f/cc ; OSHA propose comme norme 0,5 f/cc et NIOSH recommande 0,1 f/cc.

-  1978 : Campagne de sensibilisation aux risques liés à l’amiante. Le département de Health, Education and Welfare lance un programme de sensibilisation aux dangers de l’amiante en écrivant à 400000 médecins ; l’ Environment Protection Agency (EPA, Agence pour la Protection de l’Environnement) annonce une procédure pour élaborer actions et réglementations.

- 1979 : L’EPA envisage l’interdiction. L’interdiction de l’amiante est évoquée par l’EPA comme une alternative « si l’évaluation des risques pour la santé humaine et de l’impact économique, montre que les principales utilisations de l’amiante présentent des risques déraisonnables »

- 1980 : Lancement de la Cancer Policy. Le Occupational Safety and Health Administration (OSHA, organe de santé et sécurité au travail) publie sa politique de lutte contre le cancer (Cancer policy) qui prévoit notamment que l’exposition aux cancérogènes de catégorie I « doit être abaissée au niveau le plus bas possible et, quand des produits de substitution existent, aucune exposition professionnelle ne sera autorisée. »

- 1982 : Asbestos-in-school-building rule L’EPA publie son Réglement sur l’amiante dans les écoles (primaires et secondaires). Celui-ci prévoit le repérage de tous les matériaux friables contenant de l’amiante ; les résultats de l’inspection doivent être communiqués aux associations de professeurs et parents d’élèves ; l’emplacement des matériaux doit être notifié aux employés, avec des procédures d’intervention pour la maintenance.

Le géant de l’amiante Johns-Manville Co. annonce qu’il demande la protection de la loi sur les faillites, pour se protéger des dizaines de milliers de plaintes civiles auxquelles il doit faire face.

-  1985 : Le projet d’interdiction de l’amiante est soumis au gouvernement. L’EPA soumet au gouvernement une proposition d’interdire immédiatement la plupart des matériaux de construction contenent de l’amiante.

- 1986 : L’EPA annonce sa proposition d’interdiction de l’amiante, en se référant au Toxic Substance Control Act. Le gouvernement signe la loi de Réponse en Urgence aux Dangers de l’Amiante (Asbestos Hazard Emergency Response Act - AHERA). Parallèlement OSHA renforce sa réglementation concernant l’exposition des travailleurs aux poussières d’amiante.

- 1989 : L’EPA interdit l’amiante aux États-Unis. L’interdiction sera graduée, en trois étapes (1990, 1993 puis 1996) et complète en 1997. Les industriels américains et canadiens se tournent vers la justice pour tenter de renverser cette décision.

- 1991 : Invalidation par le 5ème circuit de la Cour d’Appel de la Nouvelle Orléans.

Les industriels de l’amiante canadiens et américains, le gouvernement du Canada, la province du Québec, l’institut de l’amiante (Montréal) et autres s’allient pour une même cause : faire annuler la décision d’interdiction de l’amiante aux Etats-Unis. Dans un jugement célèbre « Corrosion Proof Fittings (et autres) contre EPA » les juges de la cour d’appel leur donnent partiellement raison. Les juges ne contestent pas la dangerosité de l’amiante ni même le fait que l’utilisation de l’amiante pose un « risque déraisonnable » (unreasonable risk) mais estiment que l’EPA n’apporte pas la preuve que l’interdiction est la solution raisonnable faisant porter le moins de charges aux industriels (least burdensome).

Cette décision judiciaire est une immense victoire pour les industriels américains et canadiens, et une tragédie pour la santé publique aux États-Unis et par ricochet dans le monde entier, dont les répercussions continuent à se faire sentir aujourd’hui.

- 1993 : Nouvelles restrictions sur l’utilisation de l’amiante. Après dix ans de consultations et d’empilements de rapports, l’EPA a vu disparaître un bonne partie des bénéfices de son travail sur la sécurité et la santé : la plupart des applications de l’amiante sont, au moins théoriquement, de nouveau autorisées, même l’extraction minière et les flocages (il n’y aura plus de flocages mais la dernière mine américaine ne fermera qu’en 2003). L’agence continue néanmoins d’édicter une réglementation en publiant, le 5 novembre « Factual determinations : Continuing restrictions on certain asbestos-containing products ».

- 1999 : Clarification par l’EPA de la réglementation en vigueur La situation est confuse : d’un côté les industriels abandonnent le commerce de l’amiante à cause des condamnations en indemnisation, de l’autre ils prétendent devant les Cours que leur utilisation de l’amiante est autorisée. L’EPA intervient en publiant une « clarification » sur la liste des produits interdits.

Texte produit par l’EPA en 1999 (en anglais)

2007 : Ban Asbestos in America Act. Le 9 novembre 2007, le Sénat américain a voté à l’unanimité une loi d’interdiction de l’amiante (Ban Asbestos in America Act). Le but de la loi est d’arrêter définitivement aux USA l’importation, la fabrication et la distribution de produits contenant de l’amiante. Cependant cette loi ne sera pas ratifiée par l’administration Bush.

2011 : une loi sur la sécurité des produits chimiques est proposée. le sénateur Lautenberg présente une proposition de réforme du Toxic Substance Control Act en introduisant le Safe Chemicals Act ; le point essentiel est que, en cas de différend entre administration et industriels, la charge des preuves est reportée sur ces derniers. Il semble clair que si cette loi est ratifiée, l’EPA pourra finalement interdire l’amiante aux USA  [1].

Le texte du Safe Chemicals Act


2. LA DÉCISION DE LA COUR D’APPEL DU 5ème CIRCUIT D’INVALIDER PARTIELLEMENT LA DÉCISION D’INTERDICTION DE L’AMIANTE (1991)


Le jugement de la Cour d’Appel des États-Unis, cinquième circuit « Corrosion Proof Fittings v. Environmental Protection Agency », octobre 1991, a été une date clef dans l’histoire de l’industrie de l’amiante  [2]

La décision annoncée en 1979 et édictée en 1989 par l’EPA d’interdire graduellemnt l’amiante a été contestée devant une Cour d’Appel par une coalition américaine et canadienne comprenant entre autres :

- Corrosion Proof Fittings (compagnie américaine) et autres
- Asbestos Information Association [3]
- Asbestos Cement Association
- Institute of Scrap Recycling Ind., Inc. [4]
- Caterpillar Tractor Co (compagnie anglo-américaine)

- Le gouvernement fédéral canadien
- La province du Québec, Canada [5]
- L’institut de l’amiante (Montréal)
- La compagnie Cassiar Min. Corp. (compagnie canadienne d’exploitation minière de l’amiante)

La Cour rejette les interventions canadiennes et les références aux accord internationaux de commerce (GATT, etc).

La Cour admet la dangerosité de l’amiante et le fait que l’utilisation de l’amiante pose un « risque déraisonnable » (unreasonable risk) comme défini dans le Toxic Substance Control Act.

La Cour estime cependant que l’EPA n’apporte pas la preuve que l’interdiction est la solution raisonnable la moins onéreuse et faisant porter le moins de charges aux industriels (least burdensome). De plus elle impose à l’EPA des règles que l’on pourrait qualifier d’absurde pour calculer les bénéfices « coûts/vies humaines » attribuables aux mesures préconisées. Ainsi elle impose à l’EPA de distinguer les vies humaines immédiatement sauvées et les vies humaines sauvées dans le futur. Dans le cas de l’amiante où une mesure de santé publique portera ses fruits au moins vingt ans plus tard, le raisonnement des juges est particulièrement inadapté. Un des problèmes de fonds est la rédaction du Toxic Substance Control Act que les juges interprètent comme attribuant la charge de preuve à l’EPA. En clair on ne demande pas aux industriels de prouver que leur produit n’a pas d’effet néfaste, mais on demande à l’EPA de prouver exhaustivement qu’il n’y a pas d’alternative raisonnable à l’interdiction.

Un parallèle intéressant à examiner est celui de la plainte du Canada auprès de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) en 1998, contre la France et la Communauté Européenne. Le Canada voulait annuler l’interdiction de l’amiante en France.

Voir l’article « Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et Amiante »

Le parallèle est d’autant plus pertinent que le gouvernement canadien a explicitement menti devant l’OMC en évoquant le jugement de la Cour d’Appel américaine et que, de plus, le gouvernement américain est intervenu contre le Canada dans la procédure auprès de l’OMC ; dans ses écrits le gouvernement américain résume ainsi :

« Contrairement aux allégations avancées par le Canada, selon lesquelles l’EPA était incapable de justifier scientifiquement son interdiction et les risques présentés par l’amiante n’étaient pas étayés par des faits scientifiques, la Cour a spécifiquement admis l’opinion scientifique de l’EPA en reconnaissant que "[l’]amiante est une matière toxique, et l’exposition professionnelle aux poussières d’amiante peut entraîner le mésothéliome, l’asbestose et le cancer du poumon". De fait, dans le procès-verbal de la décision, l’EPA a présenté, entre autres choses, un certain nombre d’études et rapports scientifiques sur les risques que présente l’amiante pour la santé, notamment les rapports et études dont les titres suivent : Airbone Asbestos Health Assessment Update, Report to the United States Consumer Product Safety Commission by the Chronic Hazard Advisory Panel on Asbestos, Asbestiform Fibres : Non-occupational Health Risks et "Short-term asbestos work exposure and long-term observation" [...]

La Cour a fondé sa décision sur les vices de procédure du processus de prise de décision de l’EPA et sur sa propre interprétation des normes obligatoires applicables des États-Unis en matière de pondération des risques et des avantages pour promulguer de telles règles, et non pas sur un quelconque désaccord avec les conclusions de l’EPA concernant les dangers que présente l’amiante pour la santé. Après le renvoi judiciaire, l’EPA a imposé une interdiction plus limitée aux produits contenant de l’amiante, comprenant une interdiction des nouvelles utilisations de l’amiante. Cette interdiction demeure en vigueur. »

Avec ce jugement les industriels ont gagné le droit d’importer 350 000 tonnes d’amiante supplémentaires de 1989 à 2010.


3. LA VAGUE DE PROCÈS EN INDEMNISATION POUR LES VICTIMES DE L’AMIANTE


Il y a eu des procès pour dommages corporels contre les fabriquants d’amiante et notamment Johns-Manville depuis au moins 1929 [6] mais, semble-t-il, le premier plaignant à gagner sa cause, après 5 ans de procédures, appels, est un dénommé Clarence Borel. En octobre 1974, dans un jugement lui aussi célèbre « Borel v. Fibreboard Paper products Corporation » la cour suprême confirme que les producteurs et distributeurs de matériaux contenant de l’amiante sont susceptibles d’être condamnés à payer des dommages aux travailleurs malades de l’amiante. Ce jugement ouvre une brèche dans l’armure des industriels de l’amiante dans laquelle s’engouffrent victimes de l’amiante et avocats. Il en résulte un déluge croissant de plaintes qui va aller en s’amplifiant.

En mai 2005, une étude de la fondation Rand Institute for Civil Justice révèle que, de 1970 à 2002, 730 000 personnes ont déposé plainte contre les producteurs d’amiante et que ces procès ont coûté 70 milliards de dollars aux compagnies et à leurs assurances [7]. La même étude estime que 42% de ces sommes ont été versées aux plaignants, 31% a été engloutis par les frais de justice et 27 % sont revenus aux avocats des plaignants et que 73 compagnies citées dans un grand nombre de plaintes ont eu recours à la loi sur les faillites.

Le recours à la mise en faillite a été essentiellement un moyen pour les industriels d’échapper aux demandes d’indemnisation et, dans le meilleur des cas, un moyen de gagner du temps pour se restructurer et faire face aux demandes.

Parmi les cas les plus célèbres on peut citer la compagnie Johns-Manville, géant de l’amiante qui a exploité entre autres la Mine Jeffrey (Asbestos, Canada) de 1905 à 1983. En 1982 la compagnie Johns-Manville a demandé à se mettre sous la protection de la faillite.

Durant les années 90 la compagnie d’assurance Lloyds a a échappé d’assez près semble-t-il a une réelle faillite suite aux paiements liés aux procédures civiles contre les producteurs américains que la compagnie avait assurés [8]

Il faut souligner à cet égard la grande disparité des jugements : si la plupart des tribunaux accordent des dommages aux victimes, leurs montants peuvent être modiques ou pharamineux ; on est très loin d’un système fonctionnant équitablement.


4. LE BAN ACT VOTÉ (À L’UNANIMITÉ) PAR LE SÉNAT AMÉRICAIN


Le 9 novembre 2007, le Sénat américain a voté à l’unanimité une loi d’interdiction de l’amiante (Ban Asbestos in America Act). Le but de la loi est d’arrêter définitivement aux USA l’importation, la fabrication et la distribution de produits contenant de l’amiante.

On pourrait penser que ce vote a été consensuel, il n’en est rien. En fait les grandes compagnies (Johns-Manville, Union Carbide, etc), qui n’utilisent plus, aux États-Unis au moins, l’amiante continuent à batailler pour éviter toute législation contraignante. Leur but est double :

- l’absence d’interdiction de l’amiante aux États-Unis est un avantage pour avoir les mains libres ailleurs : ainsi Saint-Gobain a été plus ou moins contraint après l’interdiction de l’amiante en France, de cesser d’exploiter l’amiante au Brésil.
- les industriels ne veulent pas d’un réglementation soulignant les dangers de l’amiante à cause du grand nombre de plaintes de victimes auxquelles ils doivent faire face.

Le spectre des poursuites judiciaires pour dommages corporels continue de hanter les dirigeants de ces compagnies en atteignant non pas leur conscience mais leurs comptes financiers. Leur lobbying auprès de l’administration Bush a porté ses fruits puisque la loi (votée par une chambre à moitié « républicaine ») n’a pas été ratifiée.

Un nouvel espoir d’obtenir une réglementation raisonnable est né de la proposition baptisée Safe Chemicals Act (Loi sur la sécurité des produits chimiques). Le point essentiel de cette proposition de réforme du Toxic Substance Control Act est que, en cas de différend entre administration et industriels, la charge des preuves est reportée sur ces derniers.

Illustrons les paradoxes et contradictions de la justice et de l’administration américaine avec une comparaison avec la situation en Chine.

(voir l’article De nouvelles restrictions concernant l’utilisation de l’amiante en Chine De nouvelles restrictions concernant l’utilisation de l’amiante en Chine)

La Chine consomme 560 000 tonnes d’amiante annuellement et ne s’est, jusqu’à présent, aucunement préoccupée des victimes ; les États-Unis ont presque totalement arrêté d’utiliser l’amiante et versent des milliards de dollars en indemnisations à des victimes de l’amiante. Cependant l’utilisation de l’amiante est (théoriquement) plus limitée par la loi en Chine : par exemple les plaquettes de freins en amiante sont maintenant interdites en Chine et (théoriquement) autorisées aux États-Unis.

Le texte complet voté par le Sénat américain (en anglais)-

Le texte du Safe Chemicals Act


5. LA CHUTE DES IMPORTATIONS D’AMIANTE AUX ÉTATS-UNIS


Durant le XXème siècle les États-Unis ont consommé plus de 31 millions de tonnes d’amiante (dont plus de 98% est de l’amiante chrysotile) ; ils ont importé 29,5 millions de tonnes d’amiante et produit de leurs propres mines un peu plus de 3 millions de tonnes ; ils ont importé 27,4 millions de tonnes d’amiante du Canada.

La situation actuelle est évidemment différente :

La dernière mine d’amiante a fermé aux États-Unis en 2003 ; l’année précédente encore 2000 tonnes d’amiante avaient été extraites ; pratiquement toutes les entreprises ont cessé d’utiliser l’amiante : en 2010 les statistiques de US Geological Survey recense 820 tonnes d’amiante importé aux États-Unis.

TABLEAU : Les quantités d’amiante utilisé aux Etats-Unis (en tonnes) importations d’amiante aux Etats-Unis, la production minière aux Etats-Unis, la production mondiale année par année

(Source : U.S. geological survey ; la consommation est calculée selon cette source comme = importations + production - exportations ; les chiffres de consommation américaine et de production mondiale sont arrondis)

Amiante consommée (USA)
Importations (USA)
Production (USA)
Production mondiale
1910
46 400
48 270
3350
109 000
1920
153 000
152 000
1500
183 000
1930
192 000
189 000
3849
388 000
1940
238 000
223 724
17 396
522 000
1950
728 000
705 253
41 258
1 266 000
1960
709 000
609 495
45 223
2 430 000
1970
728 000
649 402
125 314
3 826 000
1975
697 000
488 567
89 500
4 210 000
1980
358 700
327 296
80 000
4 818 000
1981
349 000
337 618
75 618
4 818 000
1982
247 000
241 737
63 515
4 036 000
1983
217 000
387
69 900
4 178 000
1984
226 000
209 963
57 420
4 103 000
1985
162 000
142 432
53 457
4 248 000
1986
119 000
108 352
53 437
4 032 000
1987
84 000
93 363
50 600
4 227 000
1988
71 000
85 326
18 233
4 322 000
1989
56 000
56 000
17 427
4 325 000
1990
41 000
41 000
20 000
4 000 000
1991
35 000
34 765
20 000
3 487 000
1992
33 000
30 840
15 573
3 271 000
1993
32 000
30 840
13 700
2 775 000
1994
27 000
25 800
10 100
2 250 000
1995
22 000
21 900
9290
2 180 000
1996
21 700
21 600
9550
2 100 000
1997
21 000
20 900
6890
2 150 000
1998
15 800
15 800
7190
1 980 000
1999
15 800
15 800
5260
1 940 000
2000
14 600
14 600
5260
2 000 000
2001
13 000
13 000
5260
1 900 000
2002
6850
6850
2722
2 130 000
2003
4650
4650
2 100 000
2004
1870
1870
2 100 000
2005
2530
2530
2 260 000
2006
2230
2230
1 990 000
2007
1730
1730
2 080 000
2008
1460
1460
2 150 000
2009
869
869
2 070 000
2010
820
820
2 067 000

[1] Communiqué de presse de Mesothelioma web, août 2010 (en anglais) http://www.seopressreleases.com/epa...

[2] Le texte complet de la décision « Corrosion Proof Fittings v. Environmental Protection Agency » est disponible sur le site openjurist.org http://openjurist.org/947/f2d/1201/...

[3] L’organisme baptisé Asbestos Information Association a été créee en 1972 par le géant de l’amiante, la compagnie Johns-Manville Asbestos et d’autres industriels http://www.sourcewatch.org/index.ph... voir également un document sur le site de l’université de Californie http://legacy.library.ucsf.edu/tid/...

[4] Cette association, qui existe toujours, se présente comme la « voix de l’industrie du recyclage » http://www.isri.org/iMIS15_PROD/ISR...

[5] La province du Québec a soumis sa contribution comme amici curiae (« amis de la cour »).

[6] Encyclopedia, Manville Corporation http://www.encyclopedia.com/topic/M...

[7] Rand Corporation, 10 mai 2005, RAND Study Finds More Than 730,000 People Have Filed Asbestos Injury Claims in U.S., Costing Defendants More Than $70 Billion http://www.rand.org/news/press/2005...

[8] Telegraph, 20 avril 2011, How asbestos brought Lloyd’s of London to its knees in the 90s http://www.telegraph.co.uk/finance/...